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国资委对央企境外投资的新规范

    日期:2012-11-20     作者:上海市光大律师事务所洪亮

(本论文由上海律协国资国企业务研究委员会上传并推荐)

摘要:《中央企业境外国有资产监督管理暂行办法》(下称《境外资产监管办法》)和《中
央企业境外国有产权管理暂行办法》(下称《境外产权管理办法》)是国务院国资委依其职权,结合中央企业境外国有资产、产权管理的实际需要和有关制度建设经验,对中央企业境外国有资产、产权管理做出的较为具体的规范要求,是监管企业境外国有资产、产权方面的重要探索和制度创新。尽管这两部规章刚刚出台,但却已跟不上时代的步伐。频频的撤资也许暂时缓解了我国央企长期境外投资的亏损的程度,但是这并没有影响到境外投资亏损的本质,央企需要的是夯实基础管理,让企业走上沉稳有序的轨道,因此管理者不但应充分重视对企业的管理,而且更要注重企业的运营。

关键词:国资委;国有资产;境外投资;监管

     《境外资产监管办法》和《境外产权管理办法》真可谓是千呼万唤始出来,终于在今年2011年6月14日公布,于2011年7月1日开始实施。这两部重要规章的出台,是加强国务院国资委依法履行其出资人职责,完善并加强国有资产保值增值责任,加强境外国有资产监管和防止国有资产在境外流失的一项重要举措,同时对于推动中央企业真正做到具有领先地位、培养出具有国际竞争力的世界一流企业的目标要求,加快实施国际化经营战略的进程,合理利用国有资产具有深远的影响。

 一、 新规章有关央企境外投资的内容

      随着我国经济实力的逐渐增强,央企在境外投资的规模逐渐扩大,尤其是近几年来,央企在境外投资的比重迅速增加,境外投资的经营方式和组织管理趋于壮大和复杂,使我国境外投资经营的领域不断向外拓展,将中国中央企业推出亚洲,推向世界。当然,在日趋复杂的境外投资环境下,许多中央企业在“走出去”的投资经营过程中,注重境外投资的发展战略,加强对境外国有资产的监控和管理,在总结一些经验的同时也为我们留下了很多先进的方法去效仿,这显然是成功的。然而,在我们看到境外国有资产投资带来的丰硕的收益外,我们更要清醒地认识到央企对境外国有资产的监控和管理是存在问题的。

      中央企业境外国有资产投资过程中对国有资产的监管存在的薄弱环节让我们不得不面对央企对外投资过程中产生的种种弊端。一些企业对境外国有资产的管理制度还很单一,管理责任制度不完善,导致国有资产的大量流失;一些企业的投资盈利意识不强,只注重眼前利益,而忽略长期的收益,影响国有资产本该有的盈利,影响其应达到的效应;一些企业只注重投资,忽略了风险投资带来的危险,这将有可能影响央企在境外国有资产的安全与稳定。这一系列问题的出现,影响了央企境外国有资产投资的效果,同时也反映出我国经济在发展过程中表现出来的种种隐患。国有资产的安全受到威胁后向我们频频发出红色警示信号,国务院国资委依据《中华人民共和国企业国有资产法》和《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律、行政法规,在认真总结中央企业境外国有资产监管经验的基础上,制定了《境外资产监管办法》和《境外产权管理办法》。这两部规章的出现,为我国进一步建立完善的境外国有资产监管的制度规范奠定了基础,在切实加强中央企业对境外国有资产和产权的监督和管理、维护境外国有资产的权益上表现出了更强的生命力。

      其中,《境外资产监管办法》坚持“落实管理责任、严控重大事项、规范特殊业务”的标准,既对中央企业境外国有资产监管制度作出较为具体的规定,又对境外经营中普遍存在且容易引发国有资产流失的个人代持股权、离岸公司监管、外派人员薪酬等特殊业务进行了具体的制度规范。《境外产权管理办法》则将履行国有资产出资人职责作为基本出发点,强调产权归属原则与注册地适用原则相结合,明确表明中央企业是其境外国有产权管理的责任主体,并且对其责任要求予以具体规定。这是央企对境外国有资产进行问责制管理的第一步。

      [1]《境外资产监管办法》共七章四十条,主要是对境外国有资产的管理与监控。主要内容包括:明确了国资委、中央企业对境外国有资产的监督管理职责;提出了中央企业境外投资及后续管理过程中各个关键环节的管理要求;明确了境外企业生产经营活动中各项基础管理工作的原则性要求;规定了境外企业重要经营管理事项的报告程序、内容和时限;从企业内部管理和外部监督两个层面提出了境外国有资产监管工作内容和要求。

      [2]《境外产权管理办法》共二十条,主要内容包括:规范了境外国有产权登记和评估项目管理,对境外企业产权转让等国有产权变动事项的审核权限、基本程序、转让价格、转让方式、对价支付等做出了具体规定,明确了上市公司国有股权管理的基本原则,规范了个人代持境外国有产权、设立离岸公司等事项。《境外产权管理办法》要求中央企业落实境外国有产权管理工作责任,及时将本企业境外国有产权管理制度、负责机构等相关情况书面报告国资委。中央企业应当每年对子企业执行该办法情况进行监督检查。国资委将对境外国有产权管理情况进行抽查。

二、 新规章对央企境外投资规定的闪光点

(一) 央企的境外资产管理进一步公开透明

     《境外资产监管办法》的一个突出特点就是对中央企业所有的境外资产实行了全面的监管,通过报批、报备等方式让原来主要由央企操作的境外资产全面列入到系统监控之中。[3]《境外资产监管办法》规定,国资委依法监督管理中央企业境外投资、境外国有资产经营管理重大事项,组织协调处理境外企业重大突发事件。其中,中央企业及其重要子企业收购、兼并境外上市公司以及重大境外出资行为应当依照法定程序报国资委备案或者核准。以非货币资产向境外出资的,应当依法进行资产评估并按照有关规定备案或者核准。这让央企的境外资产管理进一步公开透明。

(二) 加强对境外金融风险的管控

      [4]对于此前出现较大漏洞的金融风险管控,此次文件规定,中央企业应当加强境外金融衍生业务的统一管理,明确决策程序、授权权限和操作流程,规定年度交易量、交易权限和交易流程等重要事项,并按照相关规定报国资委备案或者核准。从事境外期货、期权、远期、掉期等金融衍生业务应当严守套期保值原则,完善风险管理规定,禁止投机行为,以加强央企境外国有资产监督管理,规范境外企业经营行为,维护境外国有资产权益,防止国有资产流失。

(三) 防止国有资产外流或丧失控股地位

      为防止央企经营资产在境外流失,或者在境外经营中国有资产丧失控股地位,国资委在这两份文件中强化了监督。[5]中央企业重要子企业由国有独资转为绝对控股、绝对控股转为相对控股或者失去控股地位的,应当报国资委审核同意。

(四) 增加问责制:追究相关责任人的责任

      最值得关注的是,在《境外资产监管办法》和《境外产权管理办法》中均明确了中央企业是其境外国有资产管理的责任主体,其中对于境外企业管理失控、越权投资、内部控制和风险防范存在严重缺陷、未建立境外企业国有资产和产权监管制度,并造成国有资产损失的情况,国资委将按照法律、行政法规以及国有资产监督管理有关规定,追究相关责任人的责任。[6] “央企集团成为责任主体,就意味着今后负责人必须要对海外投资失误“买单”。在很多业内人士看来,这两份酝酿已久的文件出台,犹如一把利剑直击热情高涨的央企海外投资“软肋”。

(五) 首次明确要求对离岸公司的管理

      离岸公司一直是央企监管的灰色地带,这次的规章对此有了明确的规定。[7]《境外资产监管办法》规范离岸公司设立程序,加强离岸公司资金管理。

(六) 境外央企不得开设个人账户

      规章明确规定了资金使用管理权限,强调严格执行企业主要负责人与财务负责人联签制度,大额资金支出和调度应当符合中央企业规定的审批程序和权限。规章称,境外企业应当选择信誉良好并具有相应资质的银行作为开户行,不得以个人名义开设账户,但所在国(地区)法律另有规定的除外。境外企业账户不得转借个人或者其他机构使用。

 三、 对央企境外投资的规定仍需进一步完善

      法律作为规范人民生活、具有普遍约束力的社会规则往往具有滞后性,即使是最新出台的《境外资产监管办法》和《境外产权管理办法》也只是将已经发生的问题做出相应调整,以保证央企境外投资的顺利进行,但是万物不是一成不变的,当规章出台的那一瞬间又产生了很多新的问题等待我们去解决。《境外资产监管办法》和《境外产权管理办法》对我国来说是一个巨大的进步,它将进一步规范我国的境外投资市场,但是国资委出台这两个法规是否真的能够达到它欲达到的本意?

      曾有人揣测国资委出台这两个规章的意图,认为央企放弃在国外的投资是个明智的举动,因为从全球经济趋势的判断上来看,中国企业也许已经意识到全球经济可能会再次陷入经济危机,而收回投资或放弃海外投资而持有现金去等待比08年经济危机更好的并购时机显然是有先见之明的。可是大家似乎忘记了中国政府的财政是很雄厚的,就从中央政府下拨四万亿救世金来恢复经济生产这一个方面来看,中国恢复经济最主要的方式就是政府推进型,中国政府是不会太在乎境外投资的那部分资金。此外,从近几年普发性自然灾害来看,当世界各国纷纷陷入资金、资源短缺时,中国永远是冲到前线帮助其恢复生产的,源源不断的货物、资金都向世人昭示了中国是个富庶的国家,而海外的投资对我们国家来说简直就是九牛一毛。最应该让我们注意的是我们国家现在通货膨胀,物价飞涨,而大量的资金从海外收回,则无异于增加了我国流通货币的数量,那么可能加剧通货膨胀的程度,物价可能会一直飙升。所以无论是从国家的角度出发,还是对于普通人民大众来说,这都是直接威胁到我们的日常生活的隐患,最终将影响社会的稳定。我们不能为了贪图收购别国企业这样的蝇头小利而将自己的百姓推向水深火热之中吧?

      一定会有人对上文的说法嗤之以鼻,他们一定会反驳,美国一直是世界经济的龙头老大,可是2008年的经济危机还是给美国以重创,当然这也给了中国一个机会使其成为美国第一号大债主。而中国经济在坚持走市场经济后迅速腾飞,这样可喜的成绩让很多人不禁担心,中国会不会重蹈美国的覆辙。正因为如此,很多人极力怂恿中国政府应将资金收回自己的口袋之中以应付突发的经济危机。可是大家总是忘记这样一个事实:中国政府的资金是很充裕的,即使在自己国家发生几次地震后,仍能向其他国家伸出援助之手,让友邦知道有中国这样的外交国家,他们便可“高枕无忧”。

      还有一点是不得不提的,因为这一点会对我国的外交产生极大的影响。这次出台的规章对央企在海外的投资做出了严格的规定,以避免国有资产不必要的外流。可是这样的规章一经正式实施,央企必然是将境外资产收回或者是放弃国外投资的竞标,这个举动必然会产生一个效果,即我国的资金越来越多,而外国拥有可用于本国发展的资金越来越少。那么将会产生连锁反应,本该受惠的国家可以用这笔资金用于本国经济的发展,带动国民生产总值,提高本国的就业率,但是央企将资金收回,将别国到嘴的鸭子硬生生地夺回,这对于别国来说是何等的残酷,毫无疑问此举将伤害友邦的感情,不利于国家之间的交往,在客观上阻碍了其他国家的经济发展;易让别国产生中国小气的心理,将会引起他国严重的不满之情;当然,这也会成为以美国为首等国家攻击我国的把柄。最重要的是中国素来注重与友邦之间的友好往来,而如今这样的举动将会给中国的形象减分,这不是中国政府希望看到的局面,至少现在还不希望。

      与其说是防止境外国有资产流失,不如说是央企的境外投资是赔得太多,已经资不抵债。这也许是这两个规章出台的最重要的原因。可是这种治标不治本的方法怎么会达到它想达到的效果?央企境外投资不盈利的原因只靠不投资太多就能解决的吗?其实最简单的解决方法早就摆在我们面前了,只是我们已经懒散习惯了想做个保守派,不想改革更不想夯实基础,因为这个过程是漫长且曲折的,也没人愿意尝试这改革的第一杯羹。我们都知道“走出去”是中国实力企业国际化经营的必经之路,这事关中国经济长远发展。但在中国企业“出海”的路上,必须先练好“内功”,才能“走出去”、“走得稳”、“走得好”。系统的管理是一个好方法,但这只是后续的方法,基本的方法还是在于我国央企应进行自我管理,打好基本功,将央企打造成一支优秀的团队,这样才能在波涛汹涌的世界经济丛林中博得一席之地,而不是发生状况只知道退缩。

      中华民族历来就是世界上最聪明的种族之一,中国的管理人才绝不是少数,我们需要的是央企这个伯乐能够发现千里马,并将其培养成自己的座骑,在自己的疆域内任其驰骋,这样的伯乐才能“常乐”。当下施行的规章对我们国家是很有利的,我也坚信在中国不断扩大市场的过程中会不断积累经验,打造自己的民族品牌,实现盈利创收,让中国的企业稳扎世界各个角落,这是我们的目标更是我们的方向。

 参考文献:

【1】国资委颁布《境外资产监管办法》及《境外产权管理办法》.国务院国有资产监督管理委员会政策法规局,  2011-06-27.来源:

【2】国资委颁布《境外资产监管办法》及《境外产权管理办法》. 国务院国有资产监督管理委员会政策法规局,  2011-06-27.来源:

【3】汪时锋.《境外国资监管办法出台 严控国资境外流失》.第一财经日报,第A4版, 2011/06/28,来源:YNET.com 北青网,

【4】汪时锋.《境外国资监管办法出台 严控国资境外流失》.第一财经日报,第A4版, 2011/06/28,来源:YNET.com 北青网,

【5】汪时锋.《境外国资监管办法出台 严控国资境外流失》.第一财经日报,第A4版, 2011/06/28,来源:YNET.com 北青网,

【6】杨烨. 《国资委规定央企负责人须对海外投资失误买单》.经济参考报, 第A01版:封面.北京报道, 2011-06-28, 来源: 

【7】汪时锋.《境外国资监管办法出台 严控国资境外流失》.第一财经日报,第A4版, 2011/06/28,来源:YNET.com 北青网,

 



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