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闲谈《国有企业负责人职务消费行为监督管理暂行办法》出台

    日期:2012-11-21     作者:上海市光大律师事务所 洪亮 钮岱立

(本论文由上海律协国资国企业务研究委员会上传并推荐)

      日前,国资委会同监察部、审计署、财政部和联合发布《国有企业负责人职务消费行为监督管理暂行办法》(以下简称“办法”),明确列出规范国企负责人职务消费的12条禁令、规定国企负责人职务消费以适当方式向职工公开、接受职工监督及相关处理办法。
      经对“办法”初步研读,我们认为,四部门出台该“办法”,是以“坚决制止与企业经营管理无关的职务消费行为和奢侈消费风气”为目标,落实国务院第四次廉政工作会议的具体成果,既解决了短期内职务消费亟待规范的难题,也为推进国有企业领导人员职务消费制度改革迈出坚实一步。对此,我们认为四部门此举值得肯定。
      但是,“办法”仍存在一定不足之处。
      1.“办法”主体重复现有法律法规
     “办法”中对国企负责人12种职务消费的禁令大多是早已规定的禁止性行为。如超标购置公司用车、超标装修办公场所;超标报销出差费、交通费、通信费、出国考察费和招待费;使用公款支付个人住宅、物业费用;挪用公款用于个人费用等。这些行为不仅是违纪行为,严重者更触犯刑法构成犯罪,在各种党纪国法中已反复出现多次。因此该“办法”的出台,在内容上并无新意。
     “办法”从其内容上看,与其说是用来约束国有企业负责人高消费行为,不如说是相关部门通过特殊方式表达自身治理腐败、整肃不正之风和贯彻法律的勇气魄力,向外界表明对约束国有企业负责人高消费行为的重视。其实,相比于法律制度体系的权威和刚性而言,以行政规章面目出现的禁令仅具有传达作用,貌似严格严厉严肃,实际上只有观赏价值。
       因此,我们可以看出,“办法”出台的用意,是在于目前国有企业高消费行为已经愈演愈烈,且屡禁不止,已经引起公愤,“高价烟”、“茅台酒”等丑闻已经引起了社会公愤,有关部门认为有必要严抓一下这个问题。因此,单独强调规范国有企业负责人职务消费行为是有必要的。
       2.“办法”缺乏落实性
      “办法”不可谓不严,但我们缺乏的是对法律法规的恪守和执行,“办法”仅笼统的规定了不能做什么,但未规定如何控制、如何落实、如何监督。
      事实上,我们不得不承认,控制国有企业负责人公款消费十分困难。国企负责人在进行职务消费时,有时候是集团或群体消费,不好划分;不少单位会把领导的个人职务消费,转嫁到单位身上。高层领导在进行职务消费时,常常由秘书、司机、办公室人员代办,消费的理由和项目也很容易变通,如餐费开成“公关费”,高档烟酒开成 “办公用品”等。所有违纪违法的消费都可以“处理”成合法的。
      国资委应制定“办法”的实施细则。“办法”要求国企制定具体的实施办法,并将方案报同级监察和国资部门备案。这相当于让企业自己制定监督自己的具体办法,很显然,这是很有待商榷的一种监督方式。国资委应在“办法”的基础上,制定统一的实施细则。因为在职务消费问题上,各企业没有多少特殊性,具体规定基本可以适用于全部国有企业。
       3.“办法” 缺乏有效监督
      “办法”仅对12种职务消费行为进行了限制,并在第十条中规定:国有企业纪检、监察、审计、监事会等内部监督机构应当切实履行职责,对负责人职务消费实施监督,但是,如何进行进行监督,“办法”并未详细说明。我们认为,在考虑现有制度惯例及民声后,“办法”应侧重以下两点:
       1)加强群众监督,使职务消费公开范围加大、加深。违法职务消费难禁止,关键在于职务消费处于“黑箱”状态。哪些钱该花,哪些钱不该花,花了多少钱,买了什么东西,办了多少事,外界一概不知,也就无从监督。只有让职务消费完全暴露在阳光下,过度的职务消费才会有所收敛和忌惮。“办法”要求国企职务消费向职工公开,无疑具有积极意义,但是,在国企负责人仍由国资委或者政府直接任命的情况下,要让普通职工监督负责人职务消费行为,谈何容易?就算相关政策赋予了普通职工民主监督权利,对于种类繁多的职务消费项目与庞大的支出数额,普通职工也如同坠入云里雾里,想监督也可能力不从心。况且,国有企业负责人往往掌握职工升迁通道,出于对自己的职业未来的考虑,有多少国有企业职工敢于监督国有企业负责人职务消费?
      因此,要做好国有企业职务消费的监督,国有企业负责人不仅要对国资委负责,接受职工监督,而且要注重社会影响力,主动接受民众的监督与社会公平的检验,将国有企业职务消费情况定期以报表形式对社会进行公布。群众的有效监督是反腐的终极力量。
       2)加强监督机构的独立性,避免下级监督上级情况发生。国企负责人身边的工作人员本应成为职务消费的监督者,他们的存在时刻提醒负责人约束职务消费行为,但因目前国有企业制度设置情况,工作人员的升迁通道、奖金绩效基本由负责人进行控制,就很容易默认、配合甚至纵容国企负责人违规乱消费。国企应建立一整套独立、完整、与被监督的国企负责人没有任何利益关联的财务、审计、纪检系统,有效的监督必须以监督者的命运不操控在被监督者手中为前提。如果监督系统不具有独立性,重复下级监督上级的错误,即使出台再多的法律法规,面对上有政策下有对策的现实,这些法律法规依旧会沦为一纸空谈。



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